关于对当前街道办事处管理体制改革的思考
---宋正飞
我国街道办事处形成于1954年12月,就其法定地位而言是市辖区或者不设区的市的派出机关,而不是一级政府.街道办事处作为城市的基层政权组织,是政府与社会及人民群众互联系的桥梁和纽带.近年来,街道办事处的职责和任务有了很大的变化,已经从法律规定的单一民政型的派出机构变成了具有综合性,社会性,群众性,公益性等功能,几乎涵盖了一级政府所具有的行政管理职能,包括居民,民政,司法,治安,交通,卫生,计划生育,劳动管理,文教,街道经济,社区服务等区域性,综合性,社会性的工作.
一、目前街道办事处的管理体制及存在的问题
(一)目前的管理体制
街道办事处是区政府的派出机构,是代表区级政府在辖区内实行社会管理的基层组织.街道办事处除了直接接受政府领导以外,还接受国家有关部门的领导和指导.因此,街道实际上受"块"和"条"两个方面的领导.
(二)目前的管理体制存在的主要问题
随着我国社会经济的快速发展,城市人口的不断增加,城市规模的扩大,社会结构的改变,作为城市基层组织的街道办事处,面临着前所未有的问题,这些问题对街道办事处自身的功能,组织机制和管理方法提出了新的挑战.
1.街道办事处的行政管理体制缺乏明确的法律依据.现代行政管理的一条重要原则是依法行政,依法行政的前提是行政组织本身的机构设置和职责,人员配备,上下级关系都应该有明确的法律规定.目前我国街道办事处的职责是根据"派出机构的性质,一级政权的任务"来确定的,但是街道办事处作为城市管理的一个特殊的层次,究竟应该做哪些事情,不应该做哪些事情,并没有明确的法律规定.其次,街道办事处本身的机构设置,职责,人员配置缺乏法制化的编制管理,现行各街道办事处机构的设置与规定基本上来源于上级指令和行政控制,在我国政府机构改革的大背景下,街道办事处的机构设置,人员配置必然要进行改革.再次,街道行政管理工作无法可依,由于没有法律,法规对街道办事处的工作进行明确的规定,街道行政管理工作难以做到依法行政,导致以行政代替法律,或者越权管理,而我国行政法与行政诉讼法则要求政府机关依法行政,否则就要承担其法律后果,这极大限制了街道行政管理工作的主动性,创造性.
2."单位体制"和"单位意识"的存在大大影响了街道办事处的工作效力."单位体制"和"单位意识"的形成具有历史背景,在当时起到了重要的社会整合作用.在我国改革开放后,所有制结构出现了很大的变动,社会主义市场经济体制逐步建立,社会流动也迅速加剧.当改革触及到层次矛盾时,单位制度就成了改革的一个"瓶颈".我国政府在意识到单位制度的瓶颈问题后,开始了一系列的改革,比如医疗,养老,就业,住房,户籍制度,金融体制等改革,极大地削弱了单位制度赖以生存的根基,导致单位制渐渐走上崩溃的边缘,退出历史的舞台.许多城市政府一直沿用"职能部门管理为主,街道管理为辅"的社会管理方式,"条条(部门)"管理体制大大限制了街道办事处的权力.由于主要资源和主要权力都由市区各职能部门掌握,区一级公安,房管,工商,税务部门等等都在街道一级设有直属机构.这些机构从各自部门的角度出发,接受和完成所属部门领导下达的任务,街道办事处往往没有足够的权力协调与他们的关系.这就大大影响了街道办事处的权威,进而影响街道的工作效率.
3.街道干部人事管理制度的不规范,人员素质较低.城市街道的干部队伍在年龄,文化结构,观念素质,服务,协调能力等方面,与市政府中的公务员存在明显的差距.相对于国家公务员制度来说,街道干部人事管理缺乏统一的制度规范.从干部身份看,有全民,集体和以工代干;从人员编制看,有在编和不在编人员之分;从干部来源看,有经过考试聘用的,选调聘用的,分配的,军队复员的,转业和退伍的.目前,我国街道办事处人员的文化水平较低,从2003年国家权威统计来看,各街道干部人员中,大专以上文化程度的占总人数的28%左右.同时街道办事处在用人上没有多大的自主权,没有形成规范的人事制度,这种复杂的情况必然影响街道办事处的工作效率.
4.街道办事处与社区居委会之间的职责不明确.街道办事处是城市管理的主要执行者,由于与社区居委会之间职责不够清晰,使得街道办事处长期疲于应付各种事务之中,因工作质量不高而影响了在城市管理中的作用.社区居委会是城市基层群众自治组织,代表居民在社区内进行社区管理,其管理手段是自我管理.由于受历史等原因的影响,我国街道办事处实行的是行政主导型的管理体系,行政管理的色彩浓厚,街道办事处常常强行干预居委会的工作,使街道办事处与居委会的关系变成了事实上的领导与被领导的关系,影响了居委会的自治权利和自治地位.社区居委会的自治功能得不到实现,因而也就很难赢得居民的认同,社会高度发展的社会,街道办事处与居委会的职能定位以及相互关系出现的问题导致我们在城市管理上严重滞后,已成为我们实现城市现代化发展目标的桎梏.
二、对街道办事处管理体制改革的构想
(一)我国街道办事处管理体制改革的必然性
街道办事处的发展历经半个世纪,街道办事处的积极作用是不容置疑的,但是在经济高速发展的时代,要求其管理向现代化和民主化发展.因此,改革街道办事处的管理体制已经成为势在必行的历史任务.
1.街道管理体制改革是新时期基层政权建设的一项重要内容,是维护社会稳定的迫切要求.稳定是进行社会主义现代化建设的基础,党和政府十分重视社会的稳定,一直强调"稳定压倒一切".城市街道是城市重要的组成部分,是城市的基础.只有这个基础稳定了,城市才能有稳定的发展.随着街道社会老龄化,就业问题,外来人口的增多等问题的不断出现,给街道办事处增添了更多的管理,服务工作,同时街道不稳定的因素在不断地增加,影响着社会的稳定,要把这些问题消灭在萌芽状态,就需要加强街道的管理,把社会治安综合治理的各项措施落实到基层充分发挥街道维护社会秩序"稳定器"的作用.
2.街道管理体制改革是扩大基层民主,提高城市现代化管理水平的迫切要求.发展社会主义民主政治,是我们党始终不渝的奋斗目标.没有民主就没有社会主义,就没有社会主义现代化.发展基层民主,加强基层民主建设,是我国社会主义发展的本质要求.我国社会主义国家,其本质是人民当家作主,国家一切权力属于人民.街道办事处的体制改革有利于实现城市居民自我教育,自我管理,自我服务,有利于拓宽居民参与的渠道和途径,有利于居民加强对政府政策的支持和合作,有利于提升居民的民主参政识.
(二)街道办事处体制改革的构想
街道办事的体制改革是一项系统工程,其制度建设应该是一个循序渐进的过程.目前在我国建立一部贯通街道建设所有内容的法律文本的条件尚不成熟,我们不能面面俱到,应当按照有为,有所不为的原则,调整好街道办事处的改革策略,寻找街道管理体制改革的突破口,探索具有中国特色的城市街道办事处管理的新道路.
1.明确街道办事处和社区居民委员会的关系.街道办事处要转变其在传统体制下领导社区居委会,把居委会当作自己延伸机构的做法.目前的城市管理是街道办事处以行政管理代替了社区自治管理,忽略了社区的自治管理.但从未来的社会发展趋势来看,街道办事处职能的重心必将由社会管理向社会服务转变,这就意味着政府行政管理的工作方式将转变.街道办事处作为社区建设的推动主体,其职能是通过规划,宏观控制与管理,引导社区的发展方向.社区居民委员会是社区建设的实施主体,它的职能是代表当地居民的利益,在辖区范围内行使管理各项社会事务的权力.长期以来,我们一直没有很好理顺街道办事处与居民委员会的职责和关系在一种合理但不是很合法的情况下工作,因此我们要对街道办事处与居民委员会在社区管理中的职能进行重新定位,街道办事处与居民委员会要摆正自己的位置,按照社会管理的运行规范,各负其责,协调共进.街道办事处应该按照政社分开的原则,将社区综合管理职能还权于社区居民委员会,自己不再以社区管理主体身份出现,而是代表政府帮助社区协调解决一些社区自身难以解决的困难和问题.
2.明确区,街职责,理顺街道办事处上级主管部门的管理体制.由于"条块分割"的存在,街道办事处只能受制于各职能部门的委托或充当行政职能部门"传递者"的角色.要推进街道办事处的改革,必须理顺区,街关系,明确区,街职责,具体来说就是明确划分区,街事权,可以遵循以下的原则:第一,地区性原则.凡是涉及到街道办事处辖区范围内的事情,一般应该由街道办事处负责,而涉及全区范围的事情则由政府负责.第二,协调性原则.凡是街道办事处请求区政府帮助或驻区单位协调配合,帮助或者协助的,各方都应该通过多种途径协调加以解决.第三,效率性原则.事权的划分要遵循政策的制定和执行相统一的原则.市政府全面负责本行政区域内的城市管理,经济社会发展,市貌市容,环境卫生以及交通秩序的综合治理责任,而街道办事处则应该依照法律,法规的规定,以社区管理,社区服务为重点,为辖区的经济建设服务.
3.改革街道干部人事制度,提高街道干部队伍的整体素质.新形势下街道办事处的快速发展,客观上要求作为工作基层的街道办事处的干部素质要有一个较大的提高.各级组织部门应该强化对街道办事处领导干部的配备,借助当前政府机构改革,大学生来源充足的机遇,选择一批年轻有为,素质较高,适应街道办事处发展新要求的大学生充实街道这一重要层次的领导班子.在当前形势下,面对街道办事处发展中的许多新情况,新问题,各级政府要引导街道办事处的干部解放思想,更新观念,不断学习新知识,接受新事务,创造性地开展工作,在建设社会主义新型城市建设的实践中创出新的路子,新的经验来.同时要建立优胜劣汰的竞争机制,整顿现行街道干部队伍,淘汰一部分素质低下的干部,加强对现行的街道干部的培训,不断提高他们的政治素质,业务素质和工作能力.改变现行不规范的街道干部人事制度,将其纳入公务员制度中,使街道干部人事制度走上科学化,制度化的轨道.
4.建立健全基层街道居民代表会议制度,加强基层民主建设.目前应该健全街道居民代表会议等一系列制度,尽快完善有关街道居民代表会议的法律规定,建立街道居民民主选举工作机制并使其制度化.要使街道居民认识到:街道好比一个大家庭,良好的街道要靠每一个人的共同努力,共同管理才能实现.通过健全街道居民代表会议等制度,可以培养基层群众的民主意识,可以锻炼群众行使民主权利的能力,它是我国实现民主政治的基础,也是我国民主政治建设的新的起点.
三、街道办事处管理体制改革的保障措施
(一)加强理论研究理论是实践的总结,又是指导实践的明灯和动力源泉,加强理论建设对于实践具有十分重要的意义.街道理论研究中应该注意把握三条原则:一是坚持历史唯物主义,街道建设作为社会发展的产物,它与社会的发展一样具有不可违背的自身规律.因此研究街道办事处建设,必须紧密结合我国的国情,结合当前的社会,经济发展背景,通过研究,发现街道建设的发展规律,了解街道建设所处的发展阶段,制定街道办事处建设的发展策略.二是坚持实事求是,在研究街道问题要做到解放思想,因地制宜,不拘泥于形式,敢于创新.三是坚持效用的原则,理论研究的根本目的是为实践服务,理论研究要能及时跟上实践的步伐,因此我们的理论研究应当坚持从解决具体问题入手,注意理论研究的应用性,注意理论成果的效益性.城市管理体制改革过程是一个创新过程,它和当年农村的制度创新一样:实践先行,理论滞后.在理论不是十分完备的情况下,要摸索进行.随着街道办事处制度的不断创新,迫切需要理论上的创新,否则制度创新就会缺乏明确的目标导向和持久的动力.
(二)加强有关立法工作没有政策,法规的保障,街道办事处的建设只能是一种短期的"运动",难以获得长久的生命力.加强街道办事处的立法工作的根本目的是要将街道办事处的建设纳入法治化的轨道,使之建设形成制度化,其内涵主要体现在两个方面:首先是使街道办事处建设在发展中得到制度的充分保障,其次是通过制度对街道办事处的建设行为进行必要的法律规范约束,避免其走入盲目发展的误区.应该重新制定一部关于街道办事处的法律,对街道办事处的职能,权力,机构,人员配备等做出新的规定.要从城市管理体制改革的总体角度,从国家稳定和社会稳定的高度,从我国民主政治建设的高度,来认识这项立法的重要性,紧迫性.